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最新消息| 東京都防災應急物資管理體系研究 | 2022-09-26 |
| 文章来源：由「百度新聞」平台非商業用途取用"http://views.ce.cn/view/ent/202101/28/t20210128_36268895.shtml?utm_source=UfqiNews" 萬鵬飛劉雪萌 [摘要]應急物資管理是當下各國關注的話題。本文以東京都為個案，在界定基本概念的基礎上，運用一手文獻和數據，從法律基礎、目標原則、組織架構、管理和運行機制等方面系統考察了東京都防災應急物資管理體系，概括了其主要特點：法律為基礎，計劃管實施；預防和減災，貫穿于始終；首都、國家和全球，三位一體擔責；預防、應急和復原，物資管理全過程；計劃精細化、供給人性化；空間布局多元化，集中分散便利化；物資管理四環節，一體謀劃保順暢；多元主體齊參與，分工合作強效能。 [關鍵詞]災害；防災；應急物資管理；東京都 [中圖分類號]D63[文獻標識碼]A 隨著新冠肺炎疫情在全球范圍的蔓延，防災應急物資管理引起了世界各國的高度關注。中央全面深化改革委員會第十三次會議提出提高公共衛生應急物資保障能力，審議通過了《關于健全公共衛生應急物資保障體系的實施方案》，強調了應急物資管理的重要性緊迫性。防災應急物資保障工作已經提上各級政府的議事日程。東京都作為日本首都所在地，其防災應急物資管理體系完備，值得研究。本文在界定基本概念的基礎上，從法律基礎、目標原則、組織架構、管理和實施機制等方面系統考察了東京都應急物資管理體系，概括和總結了東京都防災應急物資管理的特點和啟示。 一、基本概念 東京都防災應急物資管理是日本國家應急管理體系的重要組成部分。根據日本防災工作基礎性法律《災害對策基本法》規定，“災害”是指暴風、暴雨、大雪、洪水、地震、海嘯、火山噴發等異常自然現象及其他在破壞程度上與上述情況類似的災難。“防災”就是在災害面前保護國土及國民的生命財產安全，包括防止災害于未然、災害發生后防止災害擴大和災后修復。應急物資管理是指應急管理中應急物資如飲用水、食品、生活必需品、醫藥品的保障和供給制度、組織架構和實施機制的總稱。[1] 東京都為日本首都（即通常所指的“東京”），是日本的政治、經濟、文化中心，也是世界級的經濟、金融中心，下轄區部（23區）、多摩地區（26市1郡）、島嶼部（4支廳），面積約2188平方公里，人口1374萬，人口密度為6300人平方公里，人口總數和人口密度均居日本各都道府縣首位。 東京都政府又稱“東京都廳”，主要以廣域地方政府的視角，管理東京都范圍內需一體化處理的事務（如城市計劃、消防、自來水等），保證行政措施的一體性和統一性。目前，東京都政府下屬部門包括知事部局（19個）、公營企業（3個）和行政委員會（7個）三大部分，雇員人數約16.5萬人。[2] 二、東京都防災應急物資管理體系 東京都防災應急物資管理體體系由法律基礎、目標原則、組織架構和管理與實施機制組成，下面分而述之。 （一）法律基礎 東京都防災應急物資的管理工作建立在法治基礎上，包括以《災害對策基本法》為代表的一系列法律、以《防災基本計劃》為代表的各防災計劃：一是于1961年頒布、經過多次修改的《災害對策基本法》；二是以《災害對策基本法》為基礎、具有準法律性質的國家《防災基本計劃》；三是東京都的《地域防災計劃》和其他10部防災相關計劃。 《災害對策基本法》是日本防災工作的基礎性法律，其對應急物資管理的規定包括：應急物資管理是災害預防的重要內容（46條）；國家和地方都必須制定防災計劃，其中必須包括物資管理（35條）；內閣總理大臣可以在災害發生且規模較大時，在內閣臨時設立非常災害對策本部或緊急災害對策本部，負責包括應急物資管理在內的整個應急管理的統籌和指揮（24、25條）；事態緊急時，內閣可對應急物資的生產、運輸和分配以及生活必需品價格進行管控（78條、109條）；災害預防負責人必須根據法令或防災計劃做好應急物資、材料和設備的儲備、配備、檢查工作（49條）；都道府縣在必要時可征用設施、土地、房屋或物資（71條）。[3] 根據《災害對策基本法》，日本制定了國家《防災基本計劃》，該計劃吸取阪神大地震等大規模災害的處置經驗，以受害程度最小化的減災理念和迅速恢復的效率理念為出發點，詳細規定了各類災害的應對措施，具有準法律的性質。其中第2章第7節從機構分工的角度，規定了日本國家層面的防災應急物資管理。[4] 東京都防災計劃由《地域防災計劃》和多部防災相關計劃組成。其中《地域防災計劃》分為震災編、臺風與水災編、火山編、大規模事故編、原子能災害編五部，其中震災編篇幅最長，內容也最具體，其第11章詳細規定了東京都防災應急物資管理。其他防災相關計劃包括《東京都國土韌性地域計劃》《東京都消防廣域化推進計劃》等10部防災計劃。 （二）目標和原則 根據東京都《地域防災計劃?震災編》，東京都防災應急物資管理政策目標圍繞三大方面展開：確保食物、水、生活必需品等物資的儲備和供給；擴充儲備倉庫和運輸點；整頓運輸體制（見表1）。[5] 根據《災害對策基本法》和國家、地域防災計劃，東京都防災應急物資管理堅持以下原則：1.預防和減災原則，防患于未然，最大限度減少災害帶來損失；2.平戰結合原則，災害發生時，及時啟動應急體制和機制，確保物資管理高效順暢；3.首都、國家和全球三位一體原則，保護東京免受災害是東京都政府對全國和世界的責任；4.分工和合作原則，中央政府相關部門之間、中央和地方之間、政府和企業之間既有分工，又有合作；5.自助和共助原則，包括自我責任原則和相互幫助的原則；6.精細化和人性化原則，計劃細致，需求考慮細致，男女有別、季節有別，事前、事中和事后有別。 （三）組織架構 東京都防災應急物資管理組織架構包括兩個層面：一是國家層面，指災害對策本部、國家政府相關部門和受災都道府縣政府之間的分工與合作關系；二是東京都層面，包括東京都政府同區市町村政府、全國性或區域性機關、企業和商業團體、居民之間的分工與合作關系。 1.國家層面 日本《防災基本計劃》第七節規定，國家層面負責防災應急物資管理的機構包括災害對策本部和國家政府各部門。其中，災害對策本部由內閣總理大臣設立并受總理大臣的領導或監督，負責綜合協調國家政府各部門和受災都道府縣政府之間的防災應急物資管理工作。國家政府各部門根據受災都道府縣的申請或災害對策本部的指示，向受災地區提供物資支援。[6] 一是災害對策本部的指揮和傳達職責。日本《災害對策基本法》規定了非常災害對策本部和緊急災害對策本部的設置和職能，二者統稱為國家“災害對策本部”。內閣總理大臣可以在災害發生且根據災害規模應采取災害應急對策時，在總理府內臨時設立非常災害對策本部，本部長由國務大臣擔任（第24條、第25條），總理大臣負責監督其工作；在發生明顯異常且重大災害時，內閣總理大臣有權召開內閣會議，在總理府內臨時設立緊急災害對策本部，本部長由內閣總理大臣親自擔任、副本部長由內閣大臣擔任（第28條）。非常災害對策本部和緊急災害對策本部的職責相似，即在內閣總理大臣的領導或監督下，負責在災害發生的區域綜合協調災害應急工作（第26條、第28條），并負責根據受災地區地方政府的申請和相關機構對接，提出物資供給的要求。災害對策本部的長官可以在一定限度內，就物資的調度、供給對國家政府各部門和地方政府的長官下達指示。 二是國家政府各部門的物資支援職責。日本國家政府各部門了解受災地的物資需求，對受災地提供支援：在接收到受災地的物資支援申請時，迅速掌握物資的數量和交接時間地點，建立支援體制；如果受災地由于災害破壞過大、通訊中斷等原因無法提出物資支援申請，國家政府各部門可根據受災地的面積、人口、受災情況等現有信息直接向受災地區運輸物資。[7]這些政府部門主要包括（見表2）： 2.東京都層面 東京都層面的防災應急物資管理組織體系主要包括三個部分：東京都地方防災應急物資管理組織架構，主要由東京都防災會議、東京都災害對策本部以及各相關局、區市町村政府組成；全國性或區域性機關，包括“指定地方行政機關”“指定公共機關”和“指定地方公共機關”；東京都政府同企業、商業團體組成的“協力機關”以及居民的合作關系（見圖1）。[8] 一是東京都地方防災應急物資管理組織架構。東京都地方防災應急物資管理組織架構包括東京都防災會議、東京都災害對策本部、東京都各局和區市町村政府。[9] 二是全國性和區域性機關。參與東京都防災應急物資管理的全國性和區域性機關主要分為三類：指定地方行政機關，即中央行政機關的地方分部局；指定公共機關，指由內閣總理大臣指定的獨立行政法人和公共設施管理者，以及其他經營電力、燃氣、運輸、通信等公益事業的法人；指定地方公共機關，指由東京都知事指定的地方性獨立行政法人和公共設施管理者，以及其他經營電力、燃氣、運輸、通信等公益事業的法人。[10] 三是商業團體、企業和居民。東京都政府十分重視同商業團體、企業、居民建立協作關系。具體包括同商業團體、企業簽訂支援協議，提升居民的物資儲備意識和能力兩方面。一方面，同商業團體、企業簽訂支援協議。東京都同大量商業團體簽訂支援協議，約定在發生大規模地震等災害時，可根據協議要求對方協助工作，協議內容涉及物資籌措、運輸等。此外，東京都還同快餐店、便利店品牌展開合作，為災后無家可歸者提供食品和飲用水。[11]另一方面，提升居民的物資儲備意識和能力。東京都政府將“自己的生命由自己來保護”作為防災的基本理念，注重提升居民的物資儲備意識和能力，具體手段包括：根據家庭成員構成儲備食品和生活必需品；明確物資的儲存地點并定期確認；明確各類物資的使用方法，保證保質期內使用完畢并更新；實行私家車汽油“加滿運動”，保證災害發生時可正常用車。[12] 三、東京都防災應急物資管理實施機制 從縱向上來看，東京都防災應急物資管理工作分為“預防對策”“應急啟動對策”和“復原對策”三個階段。從橫向上來看，東京都防災應急物資管理實施機制主要包括儲備倉庫的布局和建設、物資運輸體系的建設、食品和生活必需品的籌措和發放、飲用水的確保、藥品和醫用器材的確保、過期食品和藥品的處理六個方面。 東京都防災應急物資管理實施體系根據時間劃分為三個階段：第一是在災害發生前的“預防對策”；第二是災害發生后72小時內的“應急啟動對策”；第三是災害發生72小時后的“復原對策”。[13]東京都在平時即注重災害預防工作，具體到防災應急物資管理方面，包括儲備倉庫的布局和建設、食品和生活必需品的儲備和運輸體系的建設三項工作。災害發生后，東京都迅速啟動防災應急對策，首先由東京都氣象廳、消防廳、警視廳、區市町村和其他防災相關機構將受災信息上報給東京都防災中心，東京都防災中心向知事匯報，知事應立刻成立東京都災害對策本部，開展災害應急工作。[14]災害發生72小時后，逐步開展東京都防災應急物資管理復原工作，在這一階段災害所造成的破壞已經基本穩定，防災物資由應急性轉變為更具穩定性和多樣性，同時逐步恢復市場流通，推動受災地區的復興。 東京都防災物資管理的內在要素包括六個方面： （一）儲備倉庫的布局和建設 東京都儲備倉庫主要包括都立儲備倉庫和區市町村儲備倉庫。都立儲備倉庫共有20個，在東京都全域均有建設，由都福利保健局負責管理，總面積32955平方米。各區市町村建設區市町村儲備倉庫，并負責其管理和運營，根據東京都已公布的17個區的儲備倉庫建設情況資料，共有儲備倉庫349個，平均每平方公里約0.8個。儲備倉庫的布局主要有三種類型：第一，少數單獨劃定空間；第二，利用各避難所的空間；第三，充分利用公園、學校、車站、各類場館等空間。 除上述由政府建立的儲備倉庫外，東京都還提倡在大型新建建筑物的內部規劃防災儲備倉庫，確保災害時樓內人員在無外界援助的情況下可在內部停留3日。設置標準包括：①原則上設置在公共區域；②儲備倉庫應設置在距任一商用樓層4層以內、距任一住宅用樓層2層以內；③儲備倉庫的面積應為其服務面積的0.1%以上。 （二）物資運輸體系的建設 東京都防災應急物資運輸體系由物資運輸基地建設、運輸車輛的確保、燃料的確保三部分組成。 物資運輸基地的建設。東京都物資運輸基地包括兩類：一是都立的“廣域運輸基地”，分為陸上、海上、航空運輸基地三種，主要負責接收并暫存國家、其他道府縣的援助物資；二是區市町村建設的“地域內運輸站”，是區市町村接收、分配、向避難所運輸物資的中轉站，目前東京都共有廣域運輸基地24個、地域內運輸站101個，大多選址在儲備倉庫、貨運集散中心、碼頭、機場等交通便捷的地點。災害發生后，兩類運輸基地發揮物資運輸樞紐作用，運輸方式包括：都和區市町村儲備倉庫的物資將被直接運輸至區市町村的地域內運輸站；都采購的物資和國家、其他道府縣的支援物資將被運送至都廣域運輸基地，隨后轉運至區市町村地域內運輸站。上述物資均被送往避難所，發放給居民。 運輸車輛的確保。東京都物資運輸車輛由都財政局負責統籌，各局和區市町村應在平時確定災害發生后用于物資運輸的車輛數量及種類，向財政局申報。災害發生后，各政府部門向財政局提出車輛使用申請，財政局根據用途、用量等因素，在各局之間適當分配車輛。 石油燃料的確保。為保證災害時的燃料供應，東京都與石油聯盟、東京都石油商業組合等團體簽訂了《大規模災害時關于石油燃料穩定供給的協定》，并與石油產品銷售商簽訂了《大規模災害時確保石油燃料儲備等相關協定》，收購、存儲石油燃料。災害發生后，東京都各局將本機構所需燃料的信息匯總后向都災害對策本部提出申請，災害對策本部要求各石油組織提供燃料。 （三）食品和生活必需品的確保 1.儲備。東京都政府平時物資儲備工作主要由都總務局、都市整備局、福利保健局、中央批發市場、區市町村等負責。具體包括：以區市町村為中心進行食品和生活必需品的儲備，區市町村至少儲存可供居民使用3日的食品和生活必需品；物資儲備應考慮季節差異和居民的性別、年齡差異等；提前同各類經營者締結協議，要求協助物資籌措和儲備；提倡居民儲存飲用水、食品和生活必需品。 2.調配。由東京都災害對策本部與各局合作完成。主要包括物資采購和請求國家、其他都道府縣的物資援助。物資采購工作主要由都福利保健局委托總務局、生活文化局、產業勞動局、中央批發市場等機構完成。各局在平時構建物資采購機制，同各商業組織、企業、零售商等簽訂物資采購協議、展開物資采購實戰訓練。在災害發生時，都福利保健局根據各受災區市町村的申請和受災狀況，向各局發出物資采購委托，由各局向商業組織、企業、零售商等采購物資。 東京都災害對策本部同都福利保健局、港灣局合作，向國家和其他道府縣請求物資援助，具體流程為：都災害對策本部根據物資需求量和運輸站的破壞程度，決定是否向國家和其他道府縣求助；都災害對策本部向國家和其他道府縣提出支援申請，講明申請理由、物資種類和數量、接收時間和地點，并同福利保健局、港灣局開設廣域運輸基地；國家和其他道府縣按期將物資運往廣域運輸基地；將物資運往區市町村的地域內運輸站，由區市町村負責發放。[15] 3.發放。災害發生時，都福利保健局同區市町村對接，發放物資。主要方式包括兩種：第一，將區市町村的儲備物資直接發放給受災者；第二，區市町村向都福利保健局申請使用都立儲備倉庫的物資，得到福利保健局允許后將其發放給受災者。在災害發生3日后，為滿足居民身體健康和多樣化需求，區市町村開始為居民烹飪食物，并提供更加多樣化的物資。 4.穩定市場秩序。災害發生3日后，東京都開始著手恢復市場流通秩序，主要包括：都中央批發市場根據當前市場情況，對批發商提出出貨、販賣、穩定價格等要求，維護市場秩序；都生活文化局向消費者準確提供物資生產和流通信息，降低消費者恐慌情緒。 （四）飲用水的確保 東京都災害時飲用水的確保由都水道局負責，其平時工作主要包括：布局應急供水槽、凈水廠、供水處等供水站，定期維護、管理和更新；提前指定各供水站負責災害應急處理的職員；鼓勵區市町村建設可自行應急供水的設施。目前，東京都（島嶼除外）全境已建立215處供水站，總蓄水量達到1068690立方米。 災害發生后，都水道局迅速掌握供水狀況和居民避難狀況等信息，同區市町村合作實施應急供水，供水量為每人每日3升。主要方式包括：通過供水站向各避難所供水；如避難所距供水站2km以上，使用運水車將水運往避難所附近的臨時水槽；必要時使用消防栓、雨水儲存槽、游泳池等設施供水。此外，為防止因飲用水污染導致的疾病傳播，都福利保健局和區市町村還在災害發生3日后開展飲用水消毒工作，長期監測水質，直到水源可使用為止。[16] （五）醫藥品的確保 東京都藥品和醫療器材的儲備工作由都福利保健局、區市町村和事先指定的災害定點醫院負責。區市町村主要儲存當地醫療救護所和避難所所需醫藥品，災害定點醫院儲存自身運營所需醫藥品，儲存量應滿足災害發生后3日所需。截至2018年4月1日,都福利保健局共建立醫藥品儲備倉庫7個，存儲253213人份的醫藥品。 災害發生后，應首先使用各區市町村儲備的醫藥品，并開展醫藥品的采購工作。都福利保健局在平時同各醫藥團體簽訂“災害時合作協議”，要求協助醫藥品采購。災害發生后，東京都和各區市町村分別建立“東京都醫藥品集散中心”和“區市町村災害藥事中心”作為醫藥品采購和運輸的中轉站。 區市町村的醫藥品的籌措方式主要包括三種：從本地的藥劑師協會和藥店采購；通過災害藥事中心向批發商訂購，批發商向區市町村運輸醫藥品；向都提出申請，使用都醫藥品儲備倉庫的醫藥品；如區市町村無法從批發商處訂購醫藥品，由都福利保健局委托簽訂“災害時合作協議”的醫藥團體向其會員中的批發商訂購，由批發商直接將醫藥品運往區市町村。[17] 此外，東京都還可向醫藥品制造商、國家、其他道府縣提出申請，獲得無償的醫藥品支援。這些醫藥品將首先被運送到都醫藥品集散中心，再轉運到各區市町村災害藥事中心，最后發放給醫療救護所和避難所。 (六）過期食品、藥品的處理 東京都防災儲備食品、藥品入庫時均登記保質期，對即將過期的食品、藥品的處理方式包括四種：1.促進食品的循環利用，將已過期的食品加工成飼料等；2.向居民和社會團體免費發放即將過期的食品，一是在公園、動物園、展示會等場所向居民免費發放，二是接受各社會團體的申請，在保證不轉賣、不丟棄的情況下，向其發放即將過期的食品。3.借助政府設立的社會福利團體、食物銀行、兒童食堂等消耗即將過期的食品。4.將即將過期的藥品運往醫院和保健所。 四、特點和啟示 東京都防災應急物資管理體系完備，結構清晰，管理細致，內涵豐富，特點鮮明，在許多方面值得借鑒。 （一）法律為基礎，計劃管實施 《災害對策基本法》構成了東京都防災應急物資管理體系的法治基礎，國家防災計劃和東京都的地域防災計劃及其他地方防災計劃則為防災應急物資管理體系的實施方案。東京都防災應急物資管理各項工作均在國家《災害對策基本法》的框架下進行，根據《災害對策基本法》的要求，制定的《地域防災計劃》和10部防災相關計劃，為東京都防災應急物資管理的實施提供指南性要求和操作性方案。 （二）預防和減災，貫穿于始終 東京都防災應急物資管理工作十分重視災害的預防，在平時即注重防災計劃的制定和修訂，儲備倉庫的建設，防災應急物資的儲備，政府部門之間、政府與社會之間合作機制的構建等工作，為災害發生時的迅速反應奠定良好的基礎。此外，東京都政府以將災害損失降到最低的“減災”理念作為防災工作的基本理念，并貫穿防災應急物資管理的始終，最大限度保護居民的生命安全、減少財產損失。 （三）首都、國家和全球，三位一體擔責任 東京都是政治、經濟、文化等中樞機能集中的首都，也是全球規模最大的世界級城市之一。為此，東京都將防災應急物資管理置于首都、國家和世界的高度，突出體現在：第一，東京作為日本的首都和人口密度最大的大都市，必須在災害發生時維持首都功能，減少災害對日本全國的影響；第二，作為世界級的經濟中心和大都市，災害造成的損失不僅影響國內，而且波及全世界，進行良好的防災應急物資管理，維持城市的正常運行，是東京都政府對日本首都、全國乃至世界的責任。 （四）預防、應急和復原，物資管理全過程 東京都防災應急物資管理工作從縱向上貫穿災害預防、應急、復原整個過程，橫向上涵蓋了防災物資管理的所有部分，具有周密、完備的特點，具體體現在：第一，充分而周到的災害預防工作，東京都政府重視將防災應急物資管理工作融入到平時，在災害發生前做好物資儲備、倉庫建設和運輸體系建設工作。第二，快速而流暢的災害應急工作，災害發生后立即啟動應急對策，進行物資籌措、運輸、發放等工作。第三，準確而迅速的災害復原工作，東京都的災害復原工作從災害發生3日后即開始，重視居民身體健康和多樣化需求的滿足、物資的穩定運輸和市場秩序的恢復。 （五）計劃精細化，供給人性化 東京都《地域防災計劃》對防災應急物資管理工作的規定十分精細，主要體現在兩個方面：第一，計劃細致。明確、詳細地規定各項工作的部門分工，物資采購、物資調配、物資發放等工作的具體流程，物資儲備、發放、設施建設的具體標準等。第二，對居民的需求考慮細致。物資供給體現出男女有別，季節有別，事前、事中和事后有別等特點。 （六）空間布局多元化，集中分散便利化 在防災應急物資管理體系中，設施的空間布局是否合理關系到能否將物資以最快的速度和最小的損耗送往居民手中，東京都對防災應急物資相關設施的布局既有集中，也有分散：①集中體現在，防災應急物資在各類儲備倉庫集中儲備、在各物資運輸基地集中調配和運輸等；②分散主要體現在，儲備倉庫、供水站、區市町村運輸站遍布東京都全境，無論居民居于何處，均可滿足物資需求。 （七）物資管理四環節，一體謀劃保順暢 東京都防災應急物資管理注重調配、儲備、運輸和分發四個環節緊密結合、一體謀劃：①災害發生前注重物資的儲備，事先同商業團體和企業簽訂協議，提前儲備足夠的防災應急物資；②災害發生后從國家、其他都道府縣、商業團體和企業等多種渠道進行物資調配，并通過順暢的運輸和發放機制，將物資及時順利送到居民手中。 （八）多元主體齊參與，分工合作強效能 東京都防災應急物資管理體系涉及多元主體，有兩點值得我們關注：第一，中央、區域與地方的分工與合作。東京都《地域防災計劃》強調東京都政府部門之間，東京都政府與國家政府、區域性機關之間的分工，并在分工的基礎上進行一體化協作，共同維護首都東京的機能和廣大居民的生命財產安全。第二，政府、企業與市民的協同和參與。東京都政府同各商業團體、企業簽訂了大量支援協議，展開合作；同時重視向居民普及防災知識，提升居民物資儲備意識和能力，將居民的參與及其能力建設視為東京都防災應急物資管理體系不可或缺的組成部分。 [參考文獻] [1][4][6][7]中央防災會議.防災基本計劃[EBOL].https:www.soumu.go.jpmain_content000650514.pdf，2020-03-20. 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